一、概况
（一）经济社会背景
古巴长期实行以蔗糖生产为主的单一经济发展模式，上个世纪80年代末，东欧剧变，苏联解体，停止对古巴援助，改变贸易方式，同时美国实施封锁，使古在政治、经济、外交上面临很大困难。90年代的头几年，古巴国内生产总值下降35％，货币大幅度贬值，150比索只兑换1美元。
面对严峻的形势，古巴开始进行改革，1993年起每年有新的举措出台，先后推出一系列“特殊阶段的措施”。主要有允许个人拥有外汇，增加个体经济，改革农业体制，扩大企业自主权，实行财税改革，开放农贸自由市场和小商品市场，向外资全面开放生产部门，进行货币改革，制定了新的外国投资法，进一步完善税制，扩大社会保险覆盖范围等。1997年，首次提出要把经济工作放在优先地位，并开始启动国有企业改革。1996至2000年间，国民经济年均增长4.7%。但在随后的一年，古经济受世界经济低迷、资金匮乏、干旱和飓风袭击，及“911”事件影响，增速减缓，仅为3%。这些年，古巴政府不断克服困难，推进改革，围绕对美斗争，深入展开全民“思想战”，即通过爱国主义和社会主义教育，提高民族凝聚力，带领人民致力于恢复和发展经济，同时注重社会与经济的平衡发展，提高人民的文化水平。目前，古巴已走出经济最困难时期，市场基本供应有保障，公共交通有所恢复，文教卫生事业继续维持，社会秩序安定。
（二）劳动保障部的职能
古巴劳动和社会保障部是政府组成机构，主管劳动、工资、职业安全、劳动保护、社会保障和社会救助等项工作，负责为政府制定政策提供建议和系统评价。除了与其他中央管理机构相似的职能外，有以下权力和责任：（1）为全国劳动与工资政策的制定和完善提出建议，特别是在政府提高管理能力方面提出建议；（2）制定就业政策和工人培训政策，并监督实施；（3）根据工人所取得的工作成绩，制定工资与激励政策，并监督实施；（4）提出劳动组织和标准化方面的建议，并监督实施；（5）制定工人及其家庭的社会保障政策，并监督实施；（6）制定社会保护和社会救助政策，并监督实施，帮助弱势群体融入社会，为其提供必要的服务；（7）确保社会保障受益人获得应有的服务，负责计划、管理和监控有关社会保障的财力、物力和人力资源；（8）制定并监督职业安全和劳动保护方面的总体政策，协调工人健康和安全方面的各种措施，确保工人有适当的工作环境；（9）开展劳动、职业安全、劳动保护和社会保障方面的执法检查；（10）评价并改善工作纪律；（11）组织、帮助和指导劳动争议处理机构工作；（12）行使解决因违反集体合同而引起的各种争议的权力。
为履行上述职能，劳动保障部内设就业与工资司、社会保险司、安全卫生司等3个司和另外的9个处。部直属事业单位有：（1）国家社会保障机构（INASS），2001年成立，在各地设有分支机构，主要任务是保证为退休者和养老金领取者提供高质量的社会服务，同时对社会保障制度中的人力、物力和财力实行严格的控制；（2）国家劳动监察办公室，在各地也设有分支机构，主要负责监督劳动、职业安全、劳动保护和社会保障方面法律法规的执行情况，并监督相应的纠正措施；（3）劳动保障干部管理学院；（4）劳动科学研究所。此外，全国社会保护与救助委员会和残疾人援助委员会也隶属于劳动保障部。
（三）劳动保障系统工作人员的培训
古巴全国劳动保障系统共有7740人，为了不断提高工作人员的文化知识、业务技术能力与政治思想水平，应对劳动保障领域内的各种挑战，2001年劳动保障部成立了干部管理学院。学院按照主管干部工作的中央机构确定的方针政策，以及高教部和劳动保障部提出的要求，组织实施培训工作。培训计划和方法以各类工作人员具备完成任务的能力为目标进行设计。培训内容主要包括政治思想、道德品质、法律法规、经济知识、信息技术、管理能力、国防常识等，也包括就业政策、劳动管理和社会保险等方面的课程，根据不同需要做出安排。培训对象包括部长在内的所有工作人员，培训形式多样化，既有不脱产的，也有脱产的，既有短期的，也有长期的。同时，与高校和学位委员会合作，组织学历教育，帮助一些工作人员读大学，直至培养博士生。
二、古巴的就业工作
古巴有1120万人口，其中农村人口约占1/4（半数以上的耕地用于种植甘蔗）。460万从业人员中，85%在国营单位工作，其余的在分布在合作企业、合资企业和私营企业。女性劳动力占44%，熟练工人中2/3是女性。近5年的失业率，2000年末为5.5%，2001年4.1%，2002年3.2%，2003年2.3%，今年可望降到2%。
（一）就业形势
90年代初，原先来自苏东的原材料一下子停止了，动摇了国家的工业体系，大量建筑工程和类似的项目陷入瘫痪，许多工厂纷纷倒闭，国民经济发生剧烈变化。其中，蔗糖生产由原来600—700万吨下降到250—300万吨，糖厂从150个减少到70个，工业要作大的改组，大批工人无工可做。1995年前后，失业率曾高达8%，给政府和工会工作带来很大压力。用外交部格拉门切罗副部长的话来描述，“虽然革命胜利多年，但形势就象革命刚成功时那样，面临巨大挑战”。近年来，古巴采取了多方面措施，解决就业问题取得明显成效，但由于美国的封锁，经济发展受到很大影响，扩大就业仍存在较大困难。
（二）解决失业问题的对策与措施
面对企业关闭、改组带来的失业问题，古巴政府没有实行西方金融组织建议的休克政策，采取的是社会主义措施，一方面改革经济，一方面要关心老百姓，解决好就业问题。具体办法就是对关闭、改组企业失去工作的工人照发工资，第一个月发全额，以后11个月按60%计发，通过这种方式保障劳动者及家人的基本生活，所需资金由国家预算安排。同时，进行技术培训，安排他们去做其他工作。超过一年还没有找到新工作的再转为失业。
从宏观层面讲，古巴扩大就业的措施主要是调整经济结构，大力发展服务业。90年代前，古以工业为主，其次是农业，第三是服务业。适应经济形势变化的需要，开始把发展服务业放在首位，第二是工业，农业排到第三位。为贯彻这一方针，国家出台了一些政策，例如为促进旅游业发展，允许国内流通两种货币，即比索和美元（自由市场比价1美元=26比索），今年10月改为比索和外汇券。同时，从过去允许私人开办小企业改为鼓励私人投资，并积极吸引外商投资。
针对东部地区经济发展落后，就业压力大的问题，政府决定采取两项措施加以解决，取得好的效果，现已在全国普遍实行。一是在城市发展大棚农业，引进先进技术生产农作物，既解决了老百姓的蔬菜副食需求，又缓解了就业压力。二是通过发展教育解决青年就业问题。针对许多没有工作的年轻人（其中60%是女生）都有继续学习、上大学的愿望，政府千方百计提供机会，在一些地区开设大学分校，或开办专门学校，让这些年轻人去学习。经普查了解到要求继续学习的有10多万年轻人，目前已有12万人进了学校，其中3.3万人上了大学。通过这一计划的实施，使以前因家境困难等原因未能接受良好教育且没有工作的年轻人掌握了一定的技能和专业，有利于他们找到合适的工作，或者继续接受其他教育。这些青年在就学期间，处于就业准备之中，可以享受一定的津贴（白天在大学听课的其他工人享有同样待遇），也不计算为失业人员，因此很自然地降低了失业率。这样做，使处于“边缘化”的年轻人有了更多的出路，在街头游荡的人少了，也减少了社会上不健康的现象。
（三）几类特定群体的就业政策
在古巴，失业主要源于企业关闭、改组。在日常工作中，政府将就业安置的重点放在各类学校的毕业生和退役军人、刑满释放人员、有劳动能力的残疾人等几类特定群体上。
对各类学校毕业生和退役军人，由政府负责安排工作。古巴劳动保障部的同行们表示，在90年代经济困难时期落实这一规定有难度，现在经济开始恢复，初步具备这个能力。具体做法是，对退役军人，由于他们为保卫祖国出过力，是非常珍贵的劳动力，政府要负责为其联系并落实工作单位，对其中愿意且有能力上大学的，工作单位要提供一段学习时间，以便他们做升学准备；对大学和技术学校学生，毕业前学校要召开会议，劳动保障部门要前往介绍国家的需要和能力，介绍各类用人单位的特点，由学生根据自己的成绩做出选择。政府部门还广泛发动社会各方面的力量，根据国家的经济发展不断开发新的就业岗位，特别是动员企业加强技术人员和熟练工人的培养，吸收在校学生到车间实习，待其毕业后从中招收录用新职工。
对刑满释放人员，针对一些单位不愿接收他们，造成这些人找不到工作，以至再次犯罪的问题，古巴劳动保障部门采取了“提前介入”的特别措施。他们同法院进行协调，设立专门机构，并派出工作人员，在罪犯出狱前即与之联系，评价其特长，帮助他们联系原居住地附近的工作单位。如果刑释人员愿意学习，也要给机会。由于这项工作的特殊性，专门机构有特别权力，被政府指定的单位，必须做好接收工作。同时，要求这些单位对做好这项工作的意义有正确认识，主动了解刑满释放人员，不要抛弃他。专门机构也继续跟踪观察，帮助他们稳定就业。在这方面，社会工作者、街道居委会，及妇联组织都给予关心和帮助。采取这一措施后，80%的服刑人员被提前释放，取得好的社会效果。下一步，他们将总结有关经验，并取消劳动保障法规中对刑满释放人员在社会保险方面的一些限制，继续推进这项工作。
对有劳动能力的残疾人，古巴政府承诺愿意工作的都可以就业，并努力帮助他们实现就业。具体任务有两项，一是要保证残疾人学校毕业生有工作，二是要保证为其他有就业要求的残疾人提供工作机会。具体途径：一是将残疾人安排到普通单位工作，二是根据不同情况安排到专门开设的工作车间。“同工同酬”的原则也适用于残疾人。残疾人当中有些是先天残疾，对他们先送到学校培训，待其掌握技能后再安排工作，并在他们工作初期配备技术人员专门辅导。有些残疾人需要特别帮助和照顾，或需要特殊设备，劳动保障部门同卫生部门和有关机构协调配合，协助企业解决残疾人特殊需要的设施，以保证其健康和卫生。经过共同努力，有2万残疾人得到安排，使他们获得有收入的工作。古巴劳动保障部门感到，工作中最大困难是让企业接收残疾人。在古巴，没有实行残疾人按比例安排就业和对福利企业税费减免的规定，主要是对企业做好宣传工作，使企业理解所有的人都有权享受太阳的光芒。
（四）解决青年就业的新尝试
1999年，古巴对社会问题进行分析研究，发现有58%在押犯人是在16至20岁时走上邪路的，其中有2/3当时既不上学也没有工作，多数与其生活环境和教育不当有关。为改变这种现象，政府在加强学校教育的同时，从2000年开始，委托共青团在各个城市开办社会工作者学校，培养一批青年人加强社会工作。这类学校招收高中毕业生，学制一年，主要学习与社会工作相关的课程，目前全古巴共有150所这样的学校，在校生7200人。他们毕业后从事社会工作，有工资收入，也可以继续上大学，但必须承诺大学毕业后再做10年社会工作。经过几年的努力，社会工作者的人数由4000人增加到21450人，一批年轻人走上了工作岗位。他们活跃在城市的社区和乡村，开展了几十项活动，包括同社会青年交朋友，为残疾人服务，帮助老百姓解决困难，通过与群众的广泛联系和沟通，建立相互信任，保持密切联系，预防、发现和解决一些问题，取得很好的社会效益。
三、古巴的社会保障
在古巴，宪法明确规定：“政府通过社会保障法，保障所有年老、生病和伤残工人的福利。如果工人亡故，政府为其家属提供福利”。指导思想主要有以下几点：一是强调政府对所有公民在社会保障方面承担不可替代的责任；二是社会保障方案的设计以各代人之间，即经济活动人口和退休人员之间的统一性为基础；三是社会保险基金以用人单位缴费和劳动者适度缴费为基础，不依赖于资金积累；四是将充分就业作为社会保障的基础；五是社会保障与就业收入保障、健康安全保障，以及人力资源开发保障相结合；六是保证每个人年老时都有健康、幸福的生活。经过40多年的历程，社会保障已成为古巴国家发展战略中必不可少的一部分，并建立起一套系统的社会政策。
（一）革命早期的社会保障
古巴革命推动了社会保障的发展，1959年政府采取的第一项措施就是为养老基金提供资金，使其能够支付工人的养老金，救助解放战争中牺牲者的家属，满足那些不享受社会保障人群的需要，同时为那些因为政府政策或革命的各种活动而处于社会底层的人提供补偿，为此成立了社会福利部。随后推出第二项措施，对已经建立的各种社会保障方案在管理和资金上进行整合，成立了一家社会保障银行，负责养老基金的统一管理。1960年，社会保障工作移至劳动部，设立了专门司局。
（二）第一个统一的社会保障制度
60年代初，古巴制定并颁布社会保障法，建立了第一个全面的社会保障制度。其主要原则有以下几点：
统一性：一是各代人之间的统一，即今天参与经济活动的劳动力为上一代人的养老金提供资金；二是不同工资水平工人之间的统一，即工资较低的工人有权享受稍高的社会保障。
普遍性：制度覆盖所有的工人及其家庭，直接对象是享受政府社会保障的人，间接覆盖到全国所有人。
全面性：不仅覆盖工人的职业病、其他疾病和事故，还覆盖生育、残疾（完全残疾和部分残疾）和年老的人，以及亡故工人的家属。
公平性：工人所享受的福利金由他对社会的贡献决定，其贡献大小主要由工人参加工作的时间长短和工资总额来衡量。
（三）现行的社会保障制度
1980年开始生效的有关社会保障制度的法令，是现行制度的主要依据。该法律规范了社会保障制度，最大范围地覆盖了工人及其家庭，同时覆盖了那些因为环境或健康状况而向政府求助的人们，还覆盖了那些无法满足基本生活需要的人群。通过采取针对工伤事故和疾病的预防措施，保护工人在工作场所的安全和卫生的权利，工伤事故或职业病的受害人有权得到医疗，如果永久或暂时丧失劳动能力，有权得到津贴或提出退休。政府还通过社会救助计划，为无家可归的穷苦老年人提供救助，也为那些不具备劳动能力且没有亲属可以照顾的人们提供救助。
1.社会保障的形式
现行的社会保障是通过货币性救助、提供服务和实物救助三种形式实现的。货币性救助包括疾病保险、事故保险、生育保险（这3类属于短期的货币性救助），以及老年养老金、残疾人养老金和因为工人或养老金领取者亡故提供的抚恤金（这3类属于长期的货币性救助）。提供服务是指全国所有公民都可以得到社会保障方面的免费服务，包括预防性和救治性的医疗和牙医、一般和特殊的医院护理，包括身体、精神和职业疾病康复的服务，还包括提供葬礼的服务。实物救助也是免费的，包括药物、住院病人的膳食、工伤事故受害者或病人所需要的整形和假体假肢方面的帮助等。
2.社会保障的种类
主要包括疾病保险、事故保险、生育保险、老年养老金、残疾人养老金、亡故者亲属的养老金/抚恤金。同时，还为工作具有特殊性的群体制定了5个特殊的保障方案，涉及到自雇人员、军人（武装力量）、国家内政部的工作人员、农业合作企业成员和艺术家（详见附件：古巴的几项社会保险）。
3.社会保障的预算
1962年以来，古巴社会保障基金运作的特点是维持年度收支平衡，不进行任何储备或积累。社会保障预算独立于国家预算，雇主缴费和中央政府预算是两个基本来源，其中中央政府的预算主要用于填补基金收支的差额。国家卫生服务机构为每个人免费提供的社会服务和实物补助，以及福利制度所提供的各项补助，所需资金均来源于国家预算。
雇主的缴费比例为工资总额的14%，其中12%用于长期社会保障，2%留作短期社会保障。绝大多数工人无需为社会保障缴费。农业合作企业内的工人需要缴纳其销售额的5%，渔业工人需缴纳工资总额的5%，画家和雕刻家缴纳工资的12%。在现行的缴费制度下，社会保障的支出呈现出增加的趋势。为了扩大养老保险基金来源，古巴政府计划在未来适当的时候，让就业人员为社会保障缴纳一定费用。
各级政府都有记录各项社会保障补助支出的会计制度。2002年，古巴社会保障预算总额为19.95亿比索，实际支出19.87亿比索，支出占预算的99.58%。社会保障和福利支出的总量相当于GDP的11%。
4.人口老龄化及其对社会保障的影响
1959年以来，古巴平均预期寿命增加了20年，现已达到76岁。目前，14.5%人口（160多万人）年龄在60岁以上，2025年这一比例将达到25%。60岁老年人平均预期余命为20年，75岁和80岁的老年人平均预期余命分别为10.2年和7.6年。到2030年左右，退出劳动力的人口数量将超过新增劳动力数量。此外，目前的经济状况也会影响退休人数。这将给社会保障制度提出新的挑战，古巴劳动保障部已提出要用新的工作思路和方法，对社会保障制度作某些调整和改善。
5.社会福利计划和服务
古巴正在推行的社会福利计划主要有以下几项：
教育部门将要推出的计划。一是在所有的小学，实现每20名学生有1位老师的目标，在初中实现每15名学生有1位老师的目标。二是在全国偏远山区的学校，推广视听教学计划。三是提高全国所有小学数学老师的素质。四是“人人上大学”计划，通过电视教学的形式，开设包括语言教学在内的各种课程，提高全民文化水平。五是创办第3个电视频道，专门为不同教育水平的人提供视频教学课程。
为老年人提供帮助。古巴正在制定老年人援助计划，以整合政府机构为老年人开展的各种活动，同时监督现行政策和工作的落实。主要包括保证养老金的支付，并为以前没有工作的老人提供现金补助；为老年人提供食品、家庭帮助、医疗津贴、免费医疗等其他服务；开辟专门场所，供老年人参加文化体育活动。同时，通过社区网络、相关部门和社会机构为老年人提供各种帮助。
为残疾人提供帮助。国家残疾人救助行动计划整合了各政府机构、残疾人协会和其他社会群众组织的计划。对于那些严重残疾而不能去学校上学的儿童，政府专门指定一名老师上门授课，如果有必要，老师还可以去医院为残疾儿童授课。同时通过视频等教学方法提供便利条件，让他们更好地融入社会。政府还在残疾儿童安装假肢、配备轮椅和助听器等方面提供补助。盲人协会和聋哑人协会等机构正在设计一个全面的社会服务计划，帮助残疾人更多地参与社会活动。
四、考察印象与观感
中古两国相距遥远，此次匆匆一瞥，代表团一行对古巴人民近半个世纪来在维护国家主权、发展民族经济、扩大就业、建立和完善社会保障制度、提高人民生活水平等方面取得的成就，感到十分钦佩。特别是上个世纪90年代以来，古巴经历了严重的经济困难，但通过改革和恢复宏观平衡，使得在教育、卫生、房屋、粮食、就业和社会保障等方面的成果仍然得以维持。用菲德尔？卡斯特罗的话来讲，“我们没有关闭一个医疗中心、一所学校、一个幼儿园和一个体育中心，没有一个人因此而失去工作和社会保障，流落街头”。这一现象已引起了国际上的关注，连见多识广的世界银行专家们也感到令人费解，在2003年度《世界发展报告》中肯定了古巴“没有（经济）增长也能（使人民）拥有健康”的卓越成就，称之为“古巴之谜”。联合国的一份报告同样赞扬古巴在困难时期维持了社会发展。中国和古巴国情差距较大，但同属于发展中国家，坚持走符合本国国情的自主发展道路是两国的一致选择，可以相互借鉴。
我们过去对古巴劳动保障事业的发展状况了解不多，在短短的3天时间里尽量多看些，多听些，随后又对相关资料做了整理研究，感到以下4点非常重要。一是不管遇到多大的困难，必须坚持改革，依靠发展解决经济社会问题，脚踏实地地一步一步往前走。我国改革开放以来的历程和辉煌成就证明了这一点，古巴顶住巨大压力、度过难关也是最好的说明。在实施旅游业开发方面，他们利用本国丰富的资源，出台了允许流通两种货币等灵活的政策，买不到波音客机和空客备件就租用欧洲国家的飞机，克服了许多困难，硬是打开了局面，使之成为第一大创汇产业，也为许多人找到了就业门路。二是要切实做好就业和社会保障工作，并处理好两者的关系。古巴在遭遇经济危机和进行结构调整的最困难时期，对面临失业的工人采取了提供基本生活保障的办法，对社会稳定发挥了至关重要的作用。但是，他们没有一包到底，而是千方百计帮助这些工人尽快再就业，这也是唯一正确的选择。社会保障的基础是比较充分的就业，就业解决不好保障也难以持久，对于这一点，古巴的同行们有比较清醒的认识和较好的实践。三是把就业工作的重点放在困难群体身上。古巴的劳动保障部门把日常工作重心集中于困难群体，形成了一套有效的办法，也达到了预期目的。在任何经济体制之下和不同时期，都会有就业困难群体，采取有针对性的办法并使之制度化十分必要。四是发展教育对提高国民素质、开发劳动力资源和延缓就业压力意义重大。据有关资料介绍，古巴学龄儿童入学率达100%，初中95%，高中98%，近85%的高中毕业生可以上大学或到专科学校深造，即使在经济最困难时期也保持了对教育的投入。这无疑是具有远见卓识的决策，值得我们认真思考和学习。