一、墨西哥就业和培训工作基本情况
（一）政治经济概况
墨西哥合众国为联邦制国家，全国分为31个州和1个联邦区（首都墨西哥城）。2000年7月，国家行动党候选人福克斯在大选中击败执政71年的革命制度党的候选人当选总统，建立了新一届政府，并与各党派达成“全国发展政治协议”，确立了国家行动党、革命制度党、民主革命党“三足鼎立”的政治格局。
1994年金融危机后，墨政府采取严肃财政纪律、整顿金融体制、调整经济结构和实施中长期经济发展计划等措施，使经济逐步复苏。1998年，克服国际金融市场动荡的冲击，实现经济增长4.8%。2000年更达到6.9%，位居拉美国家之首。2001年受美国经济减速和石油价格波动影响，墨经济负增长0.3%，但保持经济总体稳定。2002年经济恢复增长，2003年GDP增长为1.3%。通货膨胀率从2000年的近9%下降到目前的4%。2003年，墨西哥人均GDP约6200美元。
（二）劳动力市场
墨西哥人口约1.04亿，其中首都墨西哥城2200万人。按照国家抽样调查统计，2004年经济活动人口为4340万人，其中就业人员为4231万人，失业人员为109万人。就业人员中第一产业694万人，占16.4%；第二产业1050万人，占24.8%；第三产业2487万人，占58.8%。
墨西哥的就业与失业统计数据有两套，一套是国家抽样调查数据，所得失业率称“全国失业率”，目前为2.5％；另一套是各州调查上报的汇总数据，所得失业率称“城市失业率”，目前为4％左右。在与墨劳动保障部的官员交谈中了解到，有两种情况需引起注意：一是墨西哥非正规就业的比例非常高， 2004年8月，在全国各州上报的就业总人数中，每周工作时间不足35个小时的占23%，在一定程度上反映了就业的不稳定性。二是按照抽样调查的要求，只有在接受调查的一周内没有工作并且正在寻找工作的人才被计算为失业人员，而在墨西哥，贫富差距悬殊，一部分真正的穷人为维持最低的生活，每天都必须想法干点活，没有被统计为失业人员。实际上，就业不充分和由此带来的贫困，是墨西哥面临的更严峻的问题。（有关数据见附1）
（三）促进就业政策
在墨西哥，增加就业岗位由经济部负责。根据经济部提供的材料，政府在保持经济的稳定方面做了大量工作，同时十分注意就业岗位的开发。2003年5月1日，福克斯总统宣布实施“职位创建政府项目”，作为改善劳动者收入和保护的措施，计划为1000万人创造就业岗位。这类项目包括四个方面：
1.提高经济竞争力。在37个城市推出“企业快速开放系统”，鼓励投资和就业。两年内要凭借200多亿比索投资，安排近6万个职位。具体包括以下措施：简化管理，将企业经营相关的53道手续简化为11道；修改化妆法令，引进800余名化妆师来墨工作，带动产生了10万个新职位；制定推动纺织业和制衣业的法令；打击走私；发展城市间的网络连接，实现电子教学、电子医疗、电子政务和电子经济。
2.加强基础设施建设。兴建一系列工程，如：加弘坝（投资7.48亿美元）、练油厂（投资15亿美元）、6个新电能厂（投资18.45亿美元）、新油田建设（投资6亿美元），还有发展石油化工、建设巡航舰港口、废水处理厂、高等专科地方医院、石油海上平台等。
3.扶持国营企业。包括政府招标、采购时对国营企业给予一定优惠；扩大信贷供应；为4万多个政府部门供应商提供技术培训和支持；推动能源部门的国家物资供应，占总值的25%至40%；为企业家制定财务、培训、技术咨询、生产线建立等多项计划；推动中小型企业参与政府采购及政府企业采购等。特别是发展国家金融机构，今年，墨西哥国家金融机构从1.5万家企业增加到45万家，将各金融交易所对中小型企业的资助额度增加了30余倍。2004年，金融机构将为本国企业投入近1200亿比索资金，比其2000年的投资增加了5.6倍。11家银行为微型及中小型企业提供贷款期为10年的贷款。
4.鼓励扩大投资。包括制定交付资产税的新规定，对减免税设置更便利的条件：2003年实现的投资，当年减免税收1/3，第二年减免2/3；2004年实现的投资，当年减免税收2/3，第二年减免1/3；自2005年起的投资：同年减免100%。
在尤卡坦市和坎昆市，我们都直接看到和听到一些结合地方经济发展扩大就业的实例。如坎昆市通过引进外资，发展旅游业，在短短30年时间里从一个小渔村发展为一个着名的旅游城市，为本州和周边的州创造了大量就业机会。尤卡坦市的经济部长在与我们座谈时兴致勃勃地介绍了他们引进外资修建港口物流配送和后勤服务基地、发展家具组装产业和由此创造就业岗位的设想。
（四）就业工作管理
墨西哥劳动和社会保障部（STPS）下设办公厅和6个主要的司（机构图见附2）。其中有一个就业政策司，负责制定就业中长期政策和战略。同时还设有一个“就业总协调员”，级别比一般的司长高，领导就业服务管理机构，负责促进就业项目的执行和就业服务，直接掌握的项目资金约1亿美元左右。下设计划处、行政管理处、联络处、培训处、信息处，共300人。32个州区政府都有就业服务署，同时，联邦部也有下派的就业办公室，与地方政府的就业服务机构协同做好就业服务项目的具体实施工作。32个州区就业服务工作人员共2389人（管理人员412人，操作执行人员1977人），其中联邦部下派人员1093人，全部由部里承担费用，州区人员1296人，主要由政州区政府负担，每年部里还有大量拨款。联邦部协同各州区的就业服务署设立全国就业局，主要职能是对劳动力市场中的困难群体开展帮助，进行调解、提供信息以及执行政府的计划。全国就业局通过各州就业服务署的服务和发展，满足就业供求、增加失业人员就业率并完善劳动力市场功能。
联邦部指导和推动全国就业工作的主要方式是实施以失业人员和各类弱势群体为对象的促进就业计划项目，如：生产性计划、移民支持计划、就业前培训课程、招聘会、35岁以上人员就业促进等。2003年，墨西哥就业服务的受益者为190.5万人。
联邦部的官员十分强调墨新政府进行的一系列改革和政府各部门为搞好服务做出的努力。在就业工作领域中，他们认为值得称道的，是成功地将津贴计划转变为公共服务计划。据介绍，政府计划的实施已有26年历史，前22年主要是依靠政府的津贴计划，现任政府上台后提供了其他的服务计划，使就业计划的范畴更为广泛，包括信息的提供，技能的培训等。前22年，就业服务机构共接待了1000万失业者，为250万人找到了工作；这届政府的6年（现已过去4年），预计能接待1000万失业者，解决300万人的就业问题。这是在国家经济状况并不是很好的情况下取得的成绩。这个事实可以表明墨西哥的就业政策从救济金制度转化为公众服务制度是成功的，并逐步趋向成熟，虽然仍面临众多挑战，但现在的失业率已达到了一个可以接受的水平。
（五）职业培训
墨西哥的国家技能教育系统包括在墨西哥国内的2015所学校，10万名中、高等水平教师和技能指导人员，共对177万名学生进行技能培训和技术中学、大学本科、专科、硕士和博士学位教育。
对于具备一定教育经历但缺乏职业培训，无法参与正规企业或个体经营劳动的失业人员，联邦部同各州政府组织临时职业培训，并在培训期间提供经济资助。此职业培训计划旨在满足生产部门要求，以减少企业的生产成本和劳动者的求职成本，提高失业人员的就业率。
职业培训计划分为六个培训项目，并分为一般培训项目和年轻人培训项目：劳动能力规则基础培训；劳动能力指导培训；混合培训；劳动实践培训；生产培训；自我职业培训。同时，此职业培训计划还设计了两个示范样本：培训单位、技工及在职人员培训。
此外，在全国各城市开展针对16岁及16岁以上的处于公开失业状态的失业人员的培训，个人可在就业服务署的办事处申请参加专门的培训奖学金计划。
（六）社会保障
墨西哥社会保障协会是拉丁美洲最大的社会保障机构，负责管理个人福利、社会团体福利以及墨西哥公共财政再分配的主要部分。目前受保障人口已上升至4680万人。长期投保人的总数达到了1240万人，享受津贴总人数为22万人。同时，墨西哥还设立有国家公务员社会保障和福利协会以保障政府公务员的利益。
墨西哥没有真正意义上的失业保险制度。2002年起，劳动保障部和各州就业服务署共同设立了“求职人员经济扶助”计划，作为就业服务的项目之一，旨在为失业人员提供经济帮助，鼓励他们通过求职重新进入劳动市场。申请经济帮助的失业人员必须符合三个条件：一是处于失业状态并正在求职中。失业人员须出示失去工作的证明，就业服务机构有时会通过电话向原雇主询问。二是具备3个月以上的社会保险。三是年龄在18岁以上。如经审核批准，就业服务机构向申请人一次性发放电话卡、交通费和1个月的生活费，共950比索。
（七）“新劳工文化”
访问中，墨劳动保障部的部长、副部长都提到了 “新劳工文化”，其中重要的内容是“以人为中心”。他们强调，墨西哥正在经历劳工世界的一种文化变革。“劳动不仅仅是一种为维持生计而赚钱的手段，而是作为人们在工作中谋求自身发展的合理方式。从这个角度看，劳动力不能再仅仅被认为是简单的商品来讨价还价和买卖，而是作为整个社会相互作用的中心，推进社会福利和劳工及劳工家庭生活水平的提高。”他们推进新劳工文化，力图“通过文化和观念的改变，通过适当和系统的培训，达到工作水平的提高，提高墨西哥的生产力和竞争力，使经济不断发展，增强建设属于每个人的美好国家的能力，并最终实现这一目标。”
为推动新劳工文化，墨西哥正在实施5个计划：一是发展新劳工文化，将人的发展作为全部工作的中心；二是制定现代劳动法律，解决强烈的社会对话的需要；三是制度现代化，为改善个人的发展提供更好的社会服务；四是建设现代化工会；五是制定积极的国际政策，提高对国外的墨西哥劳工的保护程度。通过这些计划，创造良好的社会环境，达到5个目标：提高就业率、培训水平、生产力、竞争力和劳工的生活水平。
在尤卡坦访问时，联邦部派驻基层机构的负责人在介绍情况时也说到新劳工文化。他说：现在是以人为中心的劳动政策，就是要鼓励人们创业，而不是让人们靠救济金生活，这是就业文化的改变。看来这种新理念已经被贯彻到基层的就业服务工作中了。
二、墨西哥促进就业和职业培训有特点的做法
（一）自上而下的就业项目
通过墨劳动保障部官员的介绍和在尤卡坦州就业服务机构的考察，给我们留下最深印象的是墨西哥以实施项目的方式开展就业服务和推动就业工作的做法。以几个项目为例：
青年实践劳动培训计划：以大、中学校18岁以上的毕业生为对象，以微型公司（从业人员少于15人）为培训单位。就业服务机构与微型企业签订协议，政府提供奖学金，由企业接受青年进行1-3个月的实习。实习期间每周六将实习者集中起来，对其实习情况和获得技能进行评估。实习结束时，首先鼓励企业雇用实习者；如企业确实不能雇用，则要为实习者提供一封推荐信，证明其学到的技能和在企业工作经历表现。此项目实施6年，实习者获得企业雇用的比例从开始时的20%，提高到现在的40%。目前每年有15万人参加这个计划。
35岁以上人员就业计划：以35岁以上的失业人员、残疾人、出狱人员、农村进城人员等为对象。通过两种方式促进就业：一是通过与企业联系推荐就业，对雇用35岁以上人员的企业，可在产品采购等方面给予优惠政策。二是鼓励创办小型企业，对愿意创业的个人和5人以下的团体每人资助2500美元，用于购买机器设备，同时在开业前进行商业课程培训，开业两年后如果仍然经营正常，还将提供技术、信息服务等进一步的帮助。目前通过这一计划已创办了4000家小企业，2000人就业。近3年来，受资助的小企业只有4%破产。
工作技能培训计划：以失业人员为对象，以较正规的企业为培训单位。就业服务机构与认定的企业签订协议，利用企业的生产场所、设备和材料，对自愿报名的失业人员进行3个月以内的培训，使接受培训人员达到本企业工人的平均生产率，政府为其提供培训期间的劳动报酬和交通费，企业要承诺招用受训者的比例不低于70%。据介绍，实际受训的人员中有80%被企业招用。
象这样的项目还有不少。除此之外，一些常规服务活动，也都用项目的方式进行管理，如举办招聘会、电话信息服务、网络信息服务等。多数项目由联邦统一确定，自上而下推出，在全国范围内统一实施，并统一组织监控和评估。项目资金也是联邦拿大头；各州如有钱，也可以在实施统一项目的基础上另加一些本地的项目。在全国各州的就业服务机构，不论经济条件如何，都可以实施这些项目，并按照项目来统计受益人，评估自己就业工作的成绩。在尤卡坦州，我们亲眼看到了项目实施的情况，每个项目有人负责，工作分工和活动安排都围绕这些项目。
（二）资金使用的严格管理
墨西哥近年来对就业工作的投入有较大增加。联邦一级从就业局下拨的经费每年达1亿美元，各州还有配套资金。在尤卡坦州我们了解到，三年前该州的就业市场（就业服务中心）还是“无预算工作”，政府没有拨款，通过向求职者收费解决开支，但现在全部工作都纳入项目，经费得到解决。目前他们正在建设一个新的服务场所。墨西哥在就业资金的使用管理方面采取项目制、部门预算制和双重监督审计。
以尤卡坦州为例。一是经费申请：每年9月前，州提出第二年就业项目实施的初步计划，向联邦部提出经费申请；9月，联邦部通知各州拟拨款数；9-10月双方讨价还价，州制定更详细的计划，尽量陈述理由，争取更多的资金；11月最后确定并正式通知联邦部拨款数额，也确定州政府出资额；就业服务署根据最后经费额完善并最终确定第二年的服务计划。二是资金的下拨：州内政部长（相当于政府负责劳动方面的秘书长）与联邦部签订协议，内容包括联邦和州的资金额（如2005年尤卡坦州资金总额是2000万比索，其中联邦占2/3，州占1/3）、资金的监督方式、承诺实施的项目和完成的任务计划。这个计划是十分细致的，我们看到的2005年计划共71页，包括对本州就业和失业形势的分析，对近几年就业服务成果的分析，最主要的是每个项目计划在2005年实施的规模、资金额和受益人、预期成效等，并分别列出本州三个就业中心各自要完成的任务。联邦和州按照这个协议下拨资金。三是资金的使用。下拨资金要完全按照协议中确定的项目分别列支，分别核算，各项目的受益人、使用资金额通过报表一目了然。四是资金的监管。首先，州政府在就业服务署设专门的财务审计监管机构，对各项资金的使用进行审查；同时，联邦下派的办公室也设立专门的人员，对资金的使用进行审计，并向部报告资金使用情况。
（三）主动周到的就业服务
在尤卡坦州，我们考察了州就业服务中心的服务项目，与各部门的工作人员进行了简单的交谈，并听取了负责人的介绍。就业服务中心的条件并不算太好，每个屋子都很狭小拥挤，但工作人员都十分热情，能够清楚地介绍自己负责的服务项目。印象较深的是他们的服务意识。中心自制了一本年历，将能够提供的重点服务项目和推出的重点服务活动印在上面，免费发给联系的企业代表和社会（主要内容见附4）。从这里可以大致反映墨西哥就业服务机构服务工作的情况。这些活动和服务分为三类：
一类是日常的基本服务项目，如电话职业介绍、网上职业介绍、职业介绍所服务等。这类项目努力体现统一、便捷，面向所有的求职者和用人单位。设置全国统一的电话号码，在全国任何地方和各种电话都可拨通。设置统一的服务网站，提供企业的职位信息。
一类是面向特定就业困难群体的就业促进项目，如工作技能培训计划、青年实践劳动培训计划、青少年就业计划等。这类项目都有明确的项目目标、申请条件、参加程序和实施要求。项目实施后相对稳定，不断宣传，逐渐提高知名度。项目的成果不断积累，具体实施方式不断改进。
一类是不定期的专项服务活动，如招聘会计划、“上门服务” 计划等。这类项目往往根据本地情况安排，针对性较强，事先做好充分准备，并提前安民告示，争取较大成效。
在尤卡坦就业服务机构的各部门和各窗口，我们看到了上述服务项目实施的情况，并且将其与听到的介绍以及联邦和州的报表进行对照，对这种全国统一的安排和部署形成了更深的印象。
三、启示与建议
（一）将经济发展与扩大就业更紧密地结合并发挥政府调控作用。
墨西哥在保持经济稳定发展中，实施创造岗位的项目，从四个方面体现了这种结合。一是在国家和地区的经济建设项目中，都考虑更多吸纳就业；二是从提高经济竞争力和经济活力中增加就业容量；三是对吸纳就业较多的中小企业提供宽松的环境和较多的市场份额；四是鼓励扩大投资，为扩大就业提供基础。
启示之一：经济发展与扩大就业的结合是多角度、多层次的。近几年，我们比较重视经济建设项目与就业挂钩，这比过去是一大进步，但在增加经济活力、扩大市场份额和鼓励投资等方面还需再加强。从这个角度来看，劳动保障部门的同志必须增强企业意识，使就业政策与企业发展更好地结合，使扩大就业建立在更广阔更深厚的根基上。
启示之二：政府在开发就业岗位上的作用和形式也是多样化的。近几年，我们在政府开发公益性岗位方面下了大功夫并取得较大成果，但也应看到，在推动劳动密集型产业和中小企业发展中政府同样可以发挥直接作用。比如确定大规模采购的原则，打通市场准入和融资的渠道，投资基建项目的指向，都可以做出扩大就业的文章。
（二）将促进就业和加强培训结合，通过项目方式提高服务效率。
墨西哥实施的就业促进项目都有统一的项目名称、明确的受益目标群体、清晰的内容设计、具体的实施程序，同时都有相应的资金保证。这种推动工作的方式操作性强，任务和成果一目了然，容易抓实。就业服务机构通过实施项目，使服务重点切实落在了最需要帮助的失业人员身上。联邦部通过项目的设计实施和资金下拨管理，既突出了帮助重点目标群体就业的导向，又调动了就业服务机构的积极性，使全国就业服务机构按照统一的指挥棒积极完成政府的目标任务。
启示之一：通过建立项目，围绕工作服务对象设计项目内容，把工作手段充分运用起来，并在工作目标责任、资金措施保证方面加以配套，是推进工作的好形式。我们过去搞了一些“工程”、“计划”，就起到了统一旗帜、统一步调、推动工作的效果。但不足是设计框架较大，措施较空，上下不接口。今后应当结合就业再就业的不同群体对象，推出一批国家和地方就业项目，以任务目标和资金支持为导向，通过项目实施使落实政策与加强服务和培训更好结合。
启示之二：项目资金申请下拨两上两下的具体做法很有借鉴意义。目前我们的再就业资金数量不少，但中央对地方的指导作用却没有很好发挥，一些地方的资金花不出去，或使用效率不高，我们却干着急没办法。今后可试行项目资金申请制，要求地方于年底上报当年资金（包括中央和地方资金）的具体使用情况和效果，同时报下一年的资金使用计划、各项工作目标和资金使用效应等；我们根据各地报告和上年资金使用情况确定各省下一年下拨资金的数额，同时提出改进工作要求；各地再按照下拨资金数额制定具体资金使用的项目计划；地方上报计划被认可后再拨款。以此来督促地方注意提高再就业资金的使用效率。
（三）更加注重体制机制的转换和新就业观念的建立。
墨西哥将救济计划转变为公共服务计划，将给劳动者个人的津贴转化为个人求职、培训和创业的补助，鼓励人们创业而不是靠救济，并设计了一整套机制，与此同时，提出了新劳工文化的理念和宣传纲要，体现了改革机制与更新全社会就业观念的结合。
启示：我们建立了三条保障线，但在执行过程中，如何处理好与促进再就业的关系尚需认真探讨。借鉴墨西哥的做法，在认识上解决“保”与“促”的关系；在政策框架上解决三条保障线与再就业的接口，形成鼓励再就业的机制；在具体操作中，使保障水平和办法不仅不影响就业，而且有利于就业，都需要进一步借鉴国际经验，总结国内做法，尽快提出指导性意见。同时，我们应很好总结提炼各地各方面经验，特别是先进典型在新时期就业再就业和创业中形成的理念和精神，设计一套全新的就业观念指南，如中国劳动保障新文化，结合就业再就业工作的推进，进行很好的宣传。